Ludzie pragną czasami się rozstawać, żeby móc tęsknić, czekać i cieszyć się z powrotem.
Ale mechanizm przewrotnego efektu dostosowania fiskalnego został
już w pełni uruchomiony. Następowała druga jego faza. Kurczenie się
produkcji coraz bardziej zmniejszało bazę podatkową, okazjonalne źródła
dochodów wyschły całkowicie, a sposobów na szybkie zwiększenie dochodów
budżetu nie było. Wprawdzie można zasadnie twierdzić, że (z braku woli
83
politycznej i z powodu błędów popełnionych w zarządzaniu skarbowym)
zrobiono w owym czasie za mało dla usprawnienia i uszczelnienia systemu
poboru podatków z rozwijającego się szybko sektora prywatnego, ale nawet
gdyby zrobiono w tym zakresie absolutnie wszystko—jakość obrazu w tamtym
okresie nie uległaby istotnej zmianie. Po tzw. dokręceniu śrub zaczynał
narastać spowodowany tymże dokręceniem wtórny deficyt, tym razem
znacznie trudniejszy do zwalczenia.
Brak pola dostatecznego manewru po stronie dochodowej zmuszał
więc rząd do skoncentrowania uwagi na rozchodowej stronie budżetu
i poszukiwania tam właśnie sposobów ratowania jakiejś równowagi. Jedak
dość przypadkowe cięcia nie poprawiły sytuacji w krótkim czasie. Spowodowały za to wiele szkód w sektorze usług publicznych, gdzie narastają odkładane na później zobowiązania. Po wtóre, dokonywane cokolwiek po
omacku cięcia zniszczyły część infrastruktury i kapitału ludzkiego, dając tym
samym negatywne skutki długofalowe i — być może — wydłużając drogę do
trwałego wzrostu ekonomicznego oraz wymuszając zwolnienie tempa
niektórych niezbędnych przemian instytucjonalnych.
W efekcie końcowym dochody budżetu państwa w 1991 roku były
o ponad 27 proc. niższe niż planowano, natomiast wydatki zdołano obniżyć
(w stosunku do planowanych) tylko o 17,6 proc. Deficyt wyniósł więc łącznie
3,8 proc. PKB. Obok poważnego spadku produktu krajowego (o 7,5 proc.
zamiast zapowiadanego wzrostu o 4 proc.) pogorszyła się także efektywność
systemu podatkowego. Przewidywano, że rząd będzie w stanie zebrać
w postaci podatków około 31 proc. PKB, ale w rzeczywistości ściągnął tylko
25,6 proc. Była to bezpośrednia konsekwencja pogarszającej się sytuacji
finansowej przedsiębiorstw i braku dostatecznej płynności finansowej w tym
sektorze. Relacja dochodów budżetu państwa do PKB była zbliżona do
osiągniętej w roku 1989, choć skład i struktura obu części budżetu, jak
i sama natura deficytu były już całkiem inne (tabela 15).
W transformowanych gospodarkach posocjalistycznych spodziewano
się szybko wzrastających dochodów z opodatkowania sektora prywatnego.
Okazało się to złudzeniem, przynajmniej we wczesnym stadium procesu.
Brzmi to dziwnie, ale w Polsce w przedsiębiorstwach państwowych relacja
zysku do sprzedaży utrzymała się w 1991 roku na poziomie 5,9 proc, zaś
w firmach prywatnych osiągnęła zaledwie 2,3 proc. Oczywiście, czytając te
wielkości trzeba uwzględnić fakt skutecznego uciekania firm prywatnych
przed podatkami. Nie mając efektywnych narzędzi administracyjnego przeciwdziałania temu procederowi, władze fiskalne stosowały wyższe podatki pośrednie i opłaty, głównie podnosząc stawki podatku obrotowego i cło.
Przyniosło to jednak tylko nieznaczną ulgę w ciężkiej sytuacji budżetowej,
dość zasadniczo jednak zmieniając strukturę dochodów (wykres 20).
Ten kierunek ratowania równowagi kontynuowano w roku 1992, kiedy
to udział podatku obrotowego w całkowitych dochodach budżetu pochodzących z sektora przedsiębiorstw wzrósł z 45,3 proc. w pierwszym kwartale do ponad 56 proc. w całym roku. W tym samym okresie udział podatku
dochodowego od przedsiębiorstw oraz dywidendy malał, zaś umiejętność
sektora prywatnego w zakresie uchylania się od płacenia podatków rosła.
W rezultacie dochody budżetu coraz bardziej musiały polegać na słabnącym
(m. in. w wyniku złej polityki gospodarczej, a zwłaszcza finansowej) sektorze państwowym. W 1992 roku polityka fiskalnego dociskania przedsiębiorstw
państwowych sięgnęła granic absurdu, gdyż obciążenia podatkowe nałożone
na zysk tego sektora okazały się o około 20 proc. wyższe, a w przemyśle o około 60 proc. wyższe od tych zysków. Nic więc dziwnego, że na koniec roku ponad połowa należności podatkowych nie. była zapłacona, a zaległa
kwota (ponad 30 bilionów sięgała 44 proc. deficytu budżetowego.
Z drugiej strony, nie sposób nie zauważyć, że niektóre z wcześniej
wprowadzonych reform miały pozytywny wpływ na sytuację budżetu. W 1992
roku rósł udział dochodów pochodzących z podatku dochodowego od osób
fizycznych. Potwierdzałoby to tezę Kopitsa (1991) iTanziego (1992), że
w okresie przejściowym dochodowy punkt ciężkości przesuwa się z podatków
bezpośrednich na pośrednie i z podatku dochodowego od przedsiębiorstw
ku podatkowi od dochodów osobistych ludności. Ale zarazem nie tylko
polski przykład potwierdza, że w krótkim i średnim okresie elastyczność
zastępowania pierwszych form podatków przez drugie nie jest na tyle duża,
by zapewnić równowagę finansową.
W sumie całkowite dochody budżetu w 1992 roku były znacznie mniejsze