Ludzie pragną czasami się rozstawać, żeby móc tęsknić, czekać i cieszyć się z powrotem.
Co więcej, w porównaniu do swej poprzedniczki, rj. ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., jest to katalog w sposób widoczny szerszy, nawiązujący w wyraźnie wyższym stopniu do rozwiązania z 1952 r. Jednocześnie jest to katalog w równie widocznym stopniu
193
Paweł Sarnecki
niepełny, co uwidacznia się w określeniu „w szczególności", poprzedzającym jego ujęcie (art. 146 ust. 4 in principio). Nie było natomiast tego zwrotu — i z uwagi na zasadę jednolitości władzy nie mogło być — w art. 32 Konstytucji z 22 lipca 1952 r., nawet po jej nowelizcji z 7 kwietnia 1989 r. Aktualnie występowanie tego określenia jest swoistym, logicznym ogniwem w ciągu kilku ogólnych reguł konstytucyjnych: w pierwszym rzędzie zasady trójpodziału władzy, następnie ogólnego określenia, wskazującego na prowadzenie przez Radę Ministrów wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa (art. 146 ust. 1), dalej wprowadzenia na jej rzecz domniemania kompetencyjnego w zakresie „spraw polityki państwa" (art. 146 ust. 2), następnie zamieszczenie reguły o „kierowaniu" przez nią administracją rządową (art. 146 ust. 3), w końcu umieszczenie zwrotu „w szczególności" (art. 146 ust. 4). Mnogość tych reguł ogólnych zwiększa w sposób naturalny wątpliwości co do celowości umieszczenia w miarę szczegółowego katalogu uprawnień w rozwinięciu ust. 4 powyższego artykułu. Wiele z jego postanowień zawartych jest już bowiem implicite w tych ogólnych regułach (czyż np. „zapewnienie bezpieczeństwa" nie tkwi już w „prowadzeniu polityki" itd.). Niepełność zaś tego wyliczenia, wynikająca z użycia określenia „w szczególności" sprawia, że mogą nasuwać się wątpliwości co do rzeczywistego zakresu działania Rady Ministrów. W każdym jednak razie dla niniejszych rozważań, zmierzających do ustalenie zakresu działania i funkcji Rady Ministrów, okoliczność konstytucyjnego zdetalizowania jej działań w art. 146 ust. 4 niewątpliwie nie pozwala na pominięcie tego faktu.
4. Definicje terminologiczne i klasyfikacje
kompetencji Rady Ministrów
w literaturze przedmiotu
Ustalenie zakresu działania i funkcji Rady Ministrów na tle aktualnej Konstytucji RP podjęte zostało w literaturze przedmiotu, jak dotychczas jedynie w opracowaniach podręcznikowych, tak z zakresu prawa konstytucyjnego, jak i administracyjnego. Cechują się one jednak znaczną różnicą zaprezentowanych stanowisk w tej ma-
194
Zakres działania i funkcje Rady Ministrów
terii, jak również, co może jeszcze bardziej utrudnia analizę tego zagadnienia, równie znaczną różnicą stosowanej przez poszczególnych autorów terminologii. Sięgają oni do takich określeń, jak „funkcje", „zadania", „rola (ewentualnie z dodatkiem: ustrojowa)", „kompetencje", „cele", „kierunki działania", w końcu: „zakres działania".
Według L. Garlickiego „podstawowy zakres działania Rady Ministrów wynika z jej przynależności do władzy wykonawczej". Natomiast art. 146 (jak należy sądzić: w swej całości — P.S.) ustala jej „podstawowe zadania", które wymieniony autor traktuje jako synonim „(głównych) kierunków działania". Jego zdaniem dostrzec tu można pięć takich zadań (kierunków):
1) kierowanie administracją rządową;
2) kierowanie wykonywaniem budżetu państwa, z czym łączy się zadanie ochrony interesów Skarbu Państwa;
3) zapewnienie wykonywania ustaw, co m.in. znajduje wyraz w stanowieniu rozporządzeń;
4) zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego, z czym łączy się realizowanie ogólnego kierownictwa obronnością kraju m.in. przez określanie liczby obywateli powoływanych corocznie do odbycia służby wojskowej, przez wyrażanie zgody na pobyt i przemieszczanie się obcych wojsk i przez samodzielne wprowadzanie stanu klęski żywiołowej;
5) sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, a w szczególności zawieranie i wypowiadanie umów międzynarodowych.275